行政事业性国有资产管理情况的调研报告

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　　行政事业性国有资产管理情况的调研报告

　　主任、各位副主任，各位委员：

　　为贯彻落实《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》精神，按照区人大常委会工作部署，区人大财经委、常委会预算工委在常委会分工联系副主任的带领下，专题学习有关文件精神，详细商讨实施方案;与区国资委、区财政局、区规土局积极沟通协调，及时研究解决工作中遇到的新情况新问题;多次走访相关部门，听取各类国有资产基本情况汇报。按照《上海市嘉定区人大常委会议事规则》，现将我区行政事业性国有资产管理调研情况报告如下：

　　一、行政事业性国有资产管理现状

　　近年来，区政府围绕中心工作，服务发展大局，把完善行政事业性国有资产管理作为常态工作，不断健全管理制度、丰富管理手段、提高管理能力，为确保行政事业性国有资产管理体现公共性和社会性奠定了基础。一是制度先行，以制度建设促进资产管理规范化。完善了行政事业性国有资产管理制度，建立了以资产产权管理为基础，以资产配置为核心，以资产处置为关键的一整套可行有用的制度办法。二是培训着手，依靠队伍建设推动资产管理高效化。对资产管理和使用人员每年进行相关政策、法规、制度以及专业知识的培训，提高业务能力，提升管理工作效率。三是技术支撑，通过信息化手段推进资产管理精细化。全区各行政事业单位全部实现单位资产管理信息化，通过管理系统，基本实现了对资产从“入口”到“出口”的全过程监管。

　　二、行政事业性国有资产管理中存在的不足

　　由于行政事业性国有资产范围涉及广、总体情况复杂、历史沉淀多、管理主体变化等种种原因，管理上还存在着一些需要进一步改进和完善的地方。

　　(一)管理意识有待进一步提高

　　相关部门虽然能认识到资产管理的重要性和必要性，但长期以来形成的“重资产、轻管理”、“重购置、轻处置”的认识和思维在一些单位依然存在，对资产管理的重视程度还不够，造成固定资产管理不够规范，如审计部门在审计中发现，个别单位固定资产盘点制度执行不够严格，固定资产未及时入账、未及时清理核销，固定资产账实不符，固定资产长期闲置等。

　　(二)资产权属有待进一步理清

　　受各种历史和现实因素的影响，尚有部分公共基础设施类的行政事业性国有资产存在着权属不清的问题，缺少清晰、合理的界定。如一些早已完工投入使用的道路和桥梁，甚至一些已经废弃、拆除的道路和桥梁，仍然列在国有企业固定资产中，造成国有企业资产规模的真实性受到影响，间接降低了企业国有资产的收益率。

　　(三)资产使用管理有待进一步加强

　　至2017年底，全区所属行政事业单位出租出借物业3.8万平方米，目前均有各单位自行管理，没有统一的管理方式，对出租出借资产的价值没有明确的认定，出租出借的价格缺乏合理性，出租出借的合同缺少规范性。此外，有2家区属托管国有企业出资人为行政事业单位，但资产仍由企业自行管理，亟需进一步明确规范。

　　三、进一步规范和加强行政事业性国有资产管理的意见和建议

　　(一)夯实基础工作，提升资产管理水平。

　　要进一步完善涵盖资产配置、使用、处置等各环节的管理办法，严格执行资产管理规章制度，做到账实相符、账账相符、账卡相符。要全面摸清“家底”，深入开展清产核资，明确划分企业国有资产与行政事业性国有资产，逐步解决历史遗留问题。要积极开展资产管理专题培训，尤其是行政事业单位负责人培训，搭建学习和交流平台，提高单位负责人对资产管理工作重要性的认识以及资产管理干部队伍的素质和能力，有效推动行政事业单位资产管理工作。

　　(二)加强资产管理，提高资产使用效率。

　　要强化财政部门综合管理职能和主管部门的具体监管职能，进一步落实行政事业单位对占有使用国有资产的管理主体责任，实现对行政事业单位国有资产的有效管理。要充分依托行政事业单位资产管理信息系统的动态管理优势，加强资产使用管理。要进一步规范行政事业单位经营性资产使用管理方式，探索参照国有企业资产运营管理模式，纳入统一管理，实现资源共享，体现经营性资产的市场价值。

　　(三)发挥资产管理效应，推进资产管理与预算管理有机结合。

　　要完善资产管理与预算管理相结合的机制，将资产配置管理职能嵌入到预算管理流程中，为预算编制提供准确、细化、动态的资产信息。要以科学、合理地支撑行政事业单位履行职能为目标，建立健全资产配置标准体系，优化新增资产配置管理流程，逐步扩大新增资产配置预算范围。

　　今年是区政府向区人大常委会报告国有资产管理情况的第一年，在着力把报告制度建立起来的基础上，将坚持先易后难、稳步推进，逐步充实完善报告内容、提高报告质量，同时针对存在的问题，依法健全国有资产监管机制，使国有资产更好发挥效益。

　　以上报告，供常委会会议审议时参考。

　　行政事业性国有资产管理情况的调研报告

　　市人大常委会：

　　根据市人大常委会年度监督工作安排，6月份，市人大常委会办公室印发了关于全市行政事业性国有资产管理情况调研实施方案的通知，重点对行政事业性国有资产总量、结构、变动、收益等情况进行调研，市政府和相关部门做了相应准备，及时报送了相关资料,并委托各县区人大常委会开展调研并提交了调研报告。10月上旬，市人大常委会副主任管永国带领部分市人大常委会委员和市人大代表对行政事业性国有资产管理情况进行调研，并召开座谈会，听取市财政局、教育局、卫健委、科技局、文化广电旅游体育局等市直部门和清丰县、范县政府关于行政事业性国有资产管理情况的汇报，随机抽查了市城市管理局、自然资源和规划局、市场监管局等行政事业单位，较为全面的了解了行政事业性国有资产情况。现将调研情况报告如下：

　　一、全市行政事业性国有资产管理的主要成效

　　近年来，我市认真贯彻落实国务院和省政府关于行政事业性国有资产管理文件精神，按照“建制度、抓管理、重效率”的要求，不断加强行政事业性国有资产管理，健全完善管理制度，优化资产配置，加强资产使用、处置和收益监管，资产规模不断扩大，对于保障社会治理有序运转，提升公共服务水平，促进经济社会平稳健康发展发挥了重要作用。截至2018年12月31日，全市行政事业单位资产总额233.6亿元，负债总额44.3亿元，净资产总额189.3亿元。

　　(一)资产管理制度体系逐步健全。市政府及财政等部门按照国务院和省政府相关文件要求，不断加强制度体系建设，先后出台了《濮阳市行政事业单位国有资产管理办法》《濮阳市市级行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》《濮阳市市级行政事业单位国有资产对外有偿使用管理暂行办法》《濮阳市市级党和国家机关工作人员上交有价证券、礼品处置操作细则(试行)》等系列行政事业单位国有资产配置、使用、处置等规章制度，推动全市行政事业性国有资产向配置科学、使用有效、处置规范、监督到位迈进。各单位各部门结合行业管理特点，也对资产管理制定了具体的管理规范，市卫健委制定了《市直医疗卫生单位国有资产处置管理暂行办法的通知》，华龙区人民政府制定了《华龙区区级行政事业单位国有资产对外有偿使用管理暂行办法》等，全市行政性事业单位资产从入口到出口的全生命周期体系正在有效建立健全。

　　(二)资产管理水平不断提升。市政府及有关部门不断加强行政事业单位国有资产管理，初步摸清全市行政事业性国有资产底数。一是开展全市行政事业单位资产清查核实。通过清查核实基本掌握了全市行政事业单位资产情况，资产的分布及现状，依法依规解决了单位账实不符问题，夯实了资产管理基础数据，规范了行政事业单位资产和财务管理。二是进一步完善行政事业性国有资产报告编报工作，将公共基础设施、政府储备物资、保障性住房等多个行业国有资产纳入编报范围，坚持落实双重报送机制，确保数据质量。三是加强资产信息系统建设。依托行政事业单位资产管理信息系统，建立“全面、准确、细化、动态”的行政事业单位国有资产管理数据库，实现资产精准登记、变动全程记录、配置处置动态调整，显著提升了资产管理效率。充分利用资产管理信息系统，从资产的配置，到使用和处置等各个环节，通过资产管理信息系统进行操作，加强数据分析，为管理决策和部门预算提供参考依据。

　　(三)资产监管体制不断完善。按照“国家统一所有，政府分级监管，单位占有使用”的行政事业单位国有资产管理体制，“财政部门—主管部门—行政事业单位”三个层次的监管责任体系已建立健全，基本形成各部门单位各司其职、各负其责、齐抓共管的格局。市和县区财政部门不断加强各部门单位资产配置的预算管理，将设备购置全部纳入了政府采购;对车辆购置实行编制和预算管理，做到有预算才能购置。各主管部门加强本部门国有资产配置、使用、处置等事项的审核和监督管理，市教育局、市科技局等部门将资产管理责任落实到科室，制定了分类别、分层次、分权限的资产管理规定，有效提高资产管理效益。

　　二、存在的主要问题

　　通过市县(区)政府及相关部门的共同努力，我市行政事业性国有资产管理工作取得了明显成效，但是和先进地市和人民群众期望相比还有一定差距，主要存在以下问题：

　　(一)思想认识有待进一步增强。一些部门和单位“重资金、轻资产”“重购置、轻管理”的现象仍然存在，有的主管部门监管职责履行不到位，对所属单位的资产配置、出租出借和处置管理，审核把关不严，有的只是当个“二传手”，没有真正发挥主管部门在资产管理中的监管作用;部分单位国有资产管理观念滞后，经营性资产风险防范意识差;部分单位全部资产还没有纳入国有资产管理信息系统管理，行政事业性国有资产报告尚未实现全口径、全覆盖。

　　(二)国有资产的底数有待进一步明晰。固定资产盘点制度执行不够严格，部分单位上报数据不够全面，对拍卖、处置的国有资产没有及时清理核销、调整账务，对新形成的国有资产没有及时入账，造成国有资产基数不明。有的行政事业单位撤并、机构调整未及时办理资产移交登记手续，有的部门调剂使用的固定资产也没有进行账务登记。有的行政事业性办公及业务用房已竣工使用多年，而长期未办竣工决算，一直滞留于“在建工程”。

　　(三)国有资产管理基础工作有待进一步增强。资产管理力量不匹配，不少单位没有专职资产管理人员，财务人员兼任国有资产管理人员的现象普遍存在。市直学校管理员一般采取兼职，队伍不稳定，与当前的国有资产管理要求还不适应。管理制度尚需完善，市政府和财政部门出台的行政事业性国有资产管理的制度，有些已不能适应新形势要求，需要进一步修改完善;资产占有使用单位内控制度不完善，部分基层单位尚未建立资产管理制度;县级层面的配套制度还不健全等。资产使用和管理缺乏有效的绩效评估机制，有效统筹使用资产的力度不够，对盘活存量、用好增量缺乏通盘考虑和具体措施。

　　三、几点建议

　　(一)提升政治站位，强化国有资产管理意识。国有资产是全体人民共同的宝贵财富。行政事业性国有资产是国有资产的重要组成部分，是行政事业单位履行职能、提供公共服务的物质基础。加强行政事业性国有资产管理，是坚持人民主体地位、落实以人民为中心发展思想的重要体现，是提升国有资产管理水平、推动国家治理体系和治理能力现代化的具体举措。各级各部门各单位要提升政治站位，高度重视向本级人大常委会报告国有资产工作，切实履行好管理职责，增强管好国有资产的责任感和使命感，强化财政部门综合管理职能和主管部门的具体监管职能，进一步落实行政事业单位对占有使用国有资产的管理主体责任，实现国有资产的有效管理。

　　(二)加强基础管理，切实摸清资产底数。一是各级各部门要强化产权意识、责任意识、效率意识，不断完善资产管理制度，彻底改变“重资金、轻资产”“重购置、轻管理”的思想，合理配置资源，强化使用管理监督工作，做到管理使用机构落实、人员落实、责任落实，维护资产安全的责任履行到位，提高行政事业单位资产使用效率。二是强化资产管理基础性工作。完善相关管理制度，切实堵塞管理漏洞，完善行政事业单位资产配置标准，完善资产账务核算体系，统一核算标准和方法，加强资产配置与预算管理的结合，健全国有资产台账，做到资产账实、账表相符，确保资产核算真实完整。三是妥善解决部分单位资产权属不清的问题，要深入调研，划清责任，分类处理，做到责任明确、处理恰当。规范行政事业单位资产权属管理，落实好定期清查盘点制度，做到实物清楚、数据准确，在此基础上对产权进行全面确认登记，切实摸清家底，向人民提交一份明白账。

　　(三)规范监管机制，确保国有资产保值增效。加强和改进行政事业性国有资产管理工作，关键在于增强监管的针对性和有效性。一是要加快职能转变，充分发挥国有资产管理机构的专业优势，完善资产信息化建设，强化对行政事业单位运作模式、经营状况、收益分配等的监督管理，通过建立管理权力清单、责任清单，明确监管职责边界，完善监管制度，改进监管方式。二是要加大培训和检查监督力度，督促各行政事业单位增强法制意识，严格遵守国家有关国有资产管理法规，不断完善内部资产管理制度、程序，规范资产的采购、使用、处置，切实维护国有资产管理权益。三是建立和完善国有资产管理绩效评价体系，科学设立评价机制。四是强化监督考评机制，与领导班子和领导干部目标考核联系起来，加强国有资产审计监督，加大问责力度，增强监督实效，不断提高资产配置效率，实现国有资产保值增值。

　　行政事业性国有资产管理情况的调研报告

　　根据市人大常委会2019年工作安排，9月24日至9月27日，由市人大常委会副主任何新来和部分财经委、预算工委委员以及5名市人大代表组成调研组，听取了市财政、国资、自然资源、教育、卫健、文化和旅游、住建、交通及机关事务服务中心等部门、单位的工作情况报告，并到市机关事务服务中心、实验学校、中心医院、博物馆和旬邑县、渭城区，采取座谈交流、查阅资料、实地查看等方式，对我市行政事业性国有资产管理情况进行了调研，现将调研情况报告如下。

　　一、基本情况

　　近年来，市政府和财政部门按照中省有关要求，不断完善行政事业性国有资产管理制度，优化资产配置，加强资产使用、处置和收益管理，有效提升资产管理的质量和水平，对保障社会治理有序运转，提升公共服务水平，促进经济社会平稳健康发展发挥了重要作用。

　　(一)行政事业性国有资产总体情况。截至2018年12月31日，已纳入全市资产报表编制范围的单位共2963 户，(行政单位 960户，事业单位 2003 户)按行政隶属关系划分，市本级单位331户，县市区单位2632 户。全市行政事业单位资产总额338.65亿元(净值，下同)，负债总额63.68亿元，净资产274.97亿元。

　　市本级行政事业性单位资产总额139.79亿元，其中：行政单位36.78亿元，占26.31%，事业单位103.01亿元，占73.69%;从资产构成情况来看，流动资产45.62亿元，占32.64%，固定资产55.31亿元，占39.56%，在建工程35.16亿元，占25.15%，长期投资1.3亿元，占0.93%，无形资产2亿元，占1.43%，其他资产4029.57万元，占0.29%。

　　(二)资产管理工作情况。一是建立健全国有资产管理制度。针对国有资产管理重点和薄弱环节，先后制定《咸阳市行政事业单位国有资产管理暂行办法》《咸阳市行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》《咸阳市行政事业单位通用办公设备家具配置标准(试行)》等管理制度和办法，从资产购置、使用、报废、处置等流程对资产管理进行了规范，明确了工作责任，资产管理逐步形成了“财政部门-主管部门-资产使用单位”三级联动管理模式。二是加强国有资产管理信息化建设。按照中省统一要求，建立了行政事业单位资产管理信息系统，运用资产管理系统加强对资产数量和质量监控，将资产管理与财务管理结合起来，及时记录单位资产存量和变量，实现了由静态管理向动态管理的转变。为各市级单位配备了资产条码化设备，积极推行固定资产“一物一码、一物一卡”管理模式。三是积极做好资产清查、检查和培训工作。2016年，组织开展了行政事业单位资产清查核实工作，基本摸清了家底。使用单位每年年终都要对资产进行全面清查核对，领导离任或管理人员变更时，也要组织核查。财政部门经常连同主管部门对国有资产管理情况进行重点抽查，核对帐、卡、物是否相符，检查资产的使用情况，促进引导资产管理规范化。定期对全市各单位资产管理及财务人员进行集中培训，提高资产管理能力。四是扎实推进重点资产管理改革。公车改革方面，党政机关车改工作于2016年底全部完成，事业单位车改工作也基本结束。目前市本级公务用车保留1415辆(行政机关722辆，事业单位560辆，市级公务用车租赁服务平台133辆)，拍卖处置950辆(行政机关808辆，事业单位142辆)。先后出台多项管理制度，规范公车购置、使用和管理。办公用房管理方面，对全市办公用房进行了统一整治清理，加强对办公用房出租和租用、装修、使用的管理和监督。截止2018年底，市本级行政事业单位办公用房总面积32.97万平方米。

　　二、工作中存在的困难和问题

　　(一)对规范行政事业性国有资产管理工作思想上不重视，管理措施不到位。一些单位负责人存在重资金管理、轻资产管理，重资产数量、轻资产效益的思想，导致资产管理工作职责落实不到位。一些单位缺乏有效的内部控制制度和完善的资产管理制度，资产购置、使用、处置随意性大;一部分单位没有使用财政部门配发的资产条码化设备。各单位国有资产由办公室管理，没有确定专人负责，管理缺乏连续性，一些管理人员缺乏国有资产管理专业知识，对国有资产采购、登记、使用、处置等程序不够了解，造成资产管理混乱。

　　(二)部分资产账实不符、权属不明。一是资产统计数据不准确、不全面、不完整。有的单位资产购置较频繁，登记不及时，有的实物形态已经消失而账面价值仍未处置，有的资产实物(特别是计算机等电子产品)虽然存在却丧失了使用价值，长期挂账，未作处理。有的单位(如市实验中学)房屋或工程已竣工多年，而长期滞留于“在建工程”，没有按规定转固定资产。二是资产产权不清。部分行政事业性国有资产由于资产建设、投资来源渠道多，资产的使用和管理不相衔接，有的产权登记在一个单位，而占有及使用核算在另一个单位。一些机关、学校、幼儿园、医院等单位历史上以划拨方式取得土地，有房无证现象比较普遍，严重影响了这些单位产权的确定和登记，也在一定程度上制约了这些单位的进一步发展。

　　(三)资产配置不合理，使用效率不高。由于人员不足，财政部门对各单位资产购置、使用、处置的审查和监管不能做到全覆盖，对盘活资产存量、用好增量缺少通盘考虑和具体措施，致使资产闲置与资产短缺并存，资产的总体营运质量偏低。一是单位之间国有资产配置不均衡，缺乏合理有效的调控机制。如有的行政事业单位缺少办公场所或办公场所拥挤，影响工作开展，而有的单位办公面积超标，造成闲置浪费。二是个别单位资产购置没有经过充分调研和可行性分析，盲目贪多求新，配置办公设备、基础设施等资产数量过多、标准过高，造成资产作用发挥不充分、效益低下。

　　三、工作建议

　　行政事业性国有资产是全部国有资产的重要组成部分，是各级行政事业单位履行职责和事业发展的重要物资保障，为促进市政府改进和加强行政事业性国有资产管理工作，调研组提出以下建议：

　　(一)提高认识，进一步增强国有资产规范管理意识。市政府及其相关部门、单位要深刻认识到加强行政事业国有资产管理，是贯彻《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理制度的意见》精神，落实中共中央、省委、市委决策部署的必然要求，对于推动国有资产管理体制改革和国有资产治理现代化，服务发展、造福人民具有重要意义。财政部门、各主管部门和行政事业单位要各司其职，各负其责，齐抓共管。要进一步落实行政事业单位对占有使用国有资产的管理主体责任，把资产管理放在与资金管理同等重要位置，加强组织领导，建立健全资产管理内部控制机制，实现对行政事业单位国有资产的有效管理。

　　(二)明确职责，进一步夯实资产管理基础性工作。一要完善资产账务核算。各单位要按照“谁承担管理维护职责由谁入账”的要求，将公共基础设施、保障性住房、政府储备物资、文物文化等资产分类登记入账，按照相关会计制度要求，进一步规范和加强各类资产的会计核算。财政部门要指导督促各单位准确完整登记资产信息，并严格执行资产处置有关规定。各单位要履行好报批程序，及时处置长期积压的待报废资产，处置完毕的要及时进行帐务核销。要定期清查盘点，及时处理资产盘盈、盘亏和资产挂账等事项，加强对流动资产、在建工程和无形资产管理，确保“在建工程”项目竣工后及时转为固定资产，对资产出租、出借等处置行为实行有效监控，做到资产账实、账账、账表相符，确保资产核算真实完整。二要大力推进国有资产管理信息化建设。进一步优化管理流程，为做好新旧会计制度衔接、提升资产数据质量，实现资产动态监管提供保障。加强信息共享，积极探索推进资产管理信息系统与预算管理、财务核算、部门决算等系统的有效衔接，逐步实现不同系统之间国有资产管理数据互通共享。敦促各单位全面使用好资产条码化设备，不断提升信息化管理水平。

　　(三)建章立制，积极解决资产权属不清问题。应按照尊重历史、实事求是、依法依规、妥善解决的原则，进一步规范行政事业单位资产权属管理，对行政事业单位资产进行彻底清查，弄清家底，做到实物清楚、数据准确、账实相符。在此基础上对产权进行全面确认登记。实行行政机关和事业单位分类分级管理，对行政机关做到产权登记主体与使用管理核算主体衔接;对事业单位做到产权登记主体与使用管理核算主体一体化。总结既有的划拨土地确权的经验做法，下茬立势对基层行政机关、学校、医院等行政事业单位土地、房产确权登记。加大与秦汉新城沟通协调力度，有效解决咸阳博物院秦汉新城分院移交问题。

　　(四)完善资产管理机制，提高使用效益。一要探索建立共享共用的资产调剂制度。要强化资产配置、使用、处置的统筹管理，建立长期低效运转、闲置资产的共享共用的调剂机制。市政府要支持财政部门创造条件推动不同主管部门之间的共享共用和资产调剂，各部门要推动所属单位间的共享共用和资产调剂，切实盘活资产存量，提高资产使用效率。要坚决杜绝和纠正既有资产长期闲置浪费，又另行租用同类资产的问题发生。二要建立健全新增资产配置相关预算管理制度。建立资产配置与部门预算、政府采购、单位职能和实际需要紧密结合的制度体系，完善资产管理和预算管理相结合的机制，从源头上管控资产配置中的不合理现象。三要加强监督和激励。财政部门应会同纪检监察、审计等部门，加大对行政事业单位资产管理工作的监督力度。要建立资产管理的绩效考核和激励机制，提高国有资产管理的积极性，确保国有资产安全完整。

　　(五)加强国有资产管理队伍建设。一要加强资产管理人员配备。财政部门要为行政事业性资产管理科室选强配齐工作人员，各部门、单位至少确定一名专人长期从事国有资产管理工作，以保证国有资产管理工作的专业性、连续性。二要提升资产管理人员综合素质。财政部门、主管部门和行政事业单位要通过政策宣传、组织培训等多种方式，提高各单位资产管理人员的素质和能力，以适应新形势对改进和加强行政事业性资产管理工作的需求。

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